Blog Ticosoci

Notai: il procedimento disciplinare e le recenti indicazioni della Corte costituzionale.

24 Dicembre 2021
Avv. Prof. Gianluca Sicchiero  

I termini del procedimento disciplinare

Quando il legislatore ha riformato la disciplina del procedimento disciplinare notarile, ha creato un modello improntato alla celerità della decisione; il tema che qui desidero affrontare riguarda appunto tale celerità, dato che in concreto non funziona così.
Il punto di partenza, per quanto ovvio ma che spesso resta sullo sfondo, è l’oggetto del procedimento disciplinare, ovvero l’esercizio del potere sanzionatorio attribuito alle commissioni e che specularmente vede come soggetto passivo il notaio incolpato.
Qualche che sia la sanzione chiesta dall’organo che attiva il procedimento, il notaio si trova sempre in una situazione di grave disagio psicologico, al pari di chiunque sia sottoposto ad un procedimento sanzionatorio; il procedimento è già di per sé afflittivo, costituisce una sanzione indiretta anche per chi poi venga assolto dall’incolpazione, cosa non rara.
Ben si comprende allora perché il legislatore abbia costruito il meccanismo decisorio con termini tali da comportare una decisione entro un lasso di tempo molto contenuto: a conti fatti, da quando arriva in commissione la richiesta di attivazione del procedimento al momento della lettura del dispositivo, dovrebbero passare complessivamente 65 giorni.
Senonché il legislatore ha fissato i termini, ma non li ha qualificati e la giurisprudenza si è attestata graniticamente nel ritenerli ordinatori, sebbene l’art. 153 c.p.c. non dovrebbe essere invocabile a tal fine, dato che il procedimento si ritiene amministrativo e non giurisdizionale.
Si può peraltro notare che alla stessa soluzione si potrebbe giungere anche per altra strada: l’art. 160 l.n., per quanto non previsto nella disciplina del procedimento, rinvia alle regole contenute nella l. n. 241/1990 e qui la giurisprudenza del Consiglio di Stato dice che lo sforamento dei termini previsti per l’adozione del provvedimento finale non comporta l’invalidità del provvedimento medesimo, ma solo la responsabilità dei soggetti che lo hanno emanato tardivamente.
Senonché per questa strada si giunge a procedimenti disciplinari che durano anche più di un anno, di cui sono testimone diretto: talora una dilatazione può essere ragionevole per la necessità di procedere ad atti istruttori, cui pure ho assistito: una perizia in un caso, l’audizione di testimoni in un altro ed è evidente che in queste ipotesi è impossibile che la commissione, come indica l’art. 156 bis l.n., assuma le prove lo stesso giorno in cui si discute la richiesta disciplinare.
Ma anche in questi casi la dilatazione dei termini va contenuta nel minor tempo indispensabile per l’espletamento delle prove, essendo invece ingiustificata ove difetti questa necessità.
Siamo però pur sempre nell’ambito del ragionevole, mentre ciò che occorre ora verificare è la fondatezza della tesi per cui i termini sono sempre ordinatori.

La sentenza n. 151/2021 della Corte costituzionale

La Corte costituzionale, con la sentenza n. 151/2021, si è occupata dell’assenza di termini per la definizione del procedimento sanzionatorio regolato dalla l. n. 689/1981 mettendo in crisi i ragionamenti della giurisprudenza che qualifica ordinatori i termini procedimentali.
La distinzione sopra ricordata tra le diverse funzioni esercitate dalle amministrazioni, quale è la commissione di disciplina secondo la giurisprudenza di legittimità, è affrontata nel par. 5 della decisione, ove si spiega che “nel procedimento sanzionatorio, riconducibile nel paradigma dell’agere della pubblica amministrazione, ma con profili di specialità rispetto al procedimento amministrativo generale, rappresentando la potestà sanzionatoria – che vede l’amministrazione direttamente contrapposta all’amministrato – la reazione autoritativa alla violazione di un precetto con finalità di prevenzione, speciale e generale, e non lo svolgimento, da parte dell’autorità amministrativa, di un servizio pubblico (Corte di cassazione, sezione seconda civile, sentenza 15 luglio 2014, n. 15825), l’esigenza di certezza, nella specifica accezione di prevedibilità temporale, da parte dei consociati, delle conseguenze derivanti dall’esercizio dei pubblici poteri, assume una rilevanza del tutto peculiare, proprio perché tale esercizio si sostanzia nella inflizione al trasgressore di svantaggi non immediatamente correlati alla soddisfazione dell’interesse pubblico pregiudicato dalla infrazione“.
Già questa prima indicazione spinge irresistibilmente verso l’inutilizzabilità della regola giurisprudenziale della ordinatorietà dei termini per l’adozione del provvedimento amministrativo: qui infatti solo latamente si è in presenza dell’erogazione di un servizio pubblico, che in tal caso può giustificare quelle decisioni.
Il passaggio è però ampliato nel punto 6 della decisione: “alla peculiare finalità del termine per la formazione del provvedimento nel modello procedimentale sanzionatorio corrisponde una particolare connotazione funzionale del termine stesso. Mentre nel procedimento amministrativo il superamento del limite cronologico prefissato dall’art. 2 della legge n. 241 del 1990 per l’esercizio da parte della pubblica amministrazione delle proprie attribuzioni non incide ex se, in difetto di espressa previsione, sul potere (sentenze n. 176 del 2004, n. 262 del 1997), in quanto il fine della cura degli interessi pubblici perdura nonostante il decorso del termine, la predefinizione legislativa di un limite temporale per la emissione della ordinanza-ingiunzione il cui inutile decorso produca la consumazione del potere stesso risulta coessenziale ad un sistema sanzionatorio coerente con i parametri costituzionali sopra richiamati”.
Ed ovviamente la Corte costituzionale procede con logica consequenziale: “infatti, in materia di sanzioni amministrative, il principio di legalità non solo, come evidenziato da questa Corte, impone la predeterminazione ex lege di rigorosi criteri di esercizio del potere, della configurazione della norma di condotta la cui inosservanza è soggetta a sanzione, della tipologia e della misura della sanzione stessa e della struttura di eventuali cause esimenti (sentenza n. 5 del 2021), ma deve necessariamente modellare anche la formazione procedimentale del provvedimento afflittivo con specifico riguardo alla scansione cronologica dell’esercizio del potere. Ciò in quanto la previsione di un preciso limite temporale per la irrogazione della sanzione costituisce un presupposto essenziale per il soddisfacimento dell’esigenza di certezza giuridica, in chiave di tutela dell’interesse soggettivo alla tempestiva definizione della propria situazione giuridica di fronte alla potestà sanzionatoria della pubblica amministrazione, nonché di prevenzione generale e speciale“.

 La prevalenza dell’interesse alla rapida definizione del procedimento

Ecco l’architrave del ragionamento valido per qualsivoglia procedimento sanzionatorio e quindi anche per quello disciplinare: la necessaria tutela dell’interesse soggettivo alla tempestiva definizione della propria situazione giuridica di fronte alla potestà sanzionatoria della pubblica amministrazione.
Donde l’ulteriore arresto della Corte: “inoltre, la fissazione di un termine per la conclusione del procedimento non particolarmente distante dal momento dell’accertamento e della contestazione dell’illecito, consentendo all’incolpato di opporsi efficacemente al provvedimento sanzionatorio, garantisce un esercizio effettivo del diritto di difesa tutelato dall’art. 24 Cost. ed è coerente con il principio di buon andamento ed imparzialità della PA di cui all’art. 97 Cost.”.
Serve altro per negare fondamento alla tesi della ordinatorietà dei termini del procedimento disciplinare notarile?
La conclusione della sentenza rafforza questa lettura: infatti la Corte costituzionale ha dichiarato inammissibile (e non infondata) la questione relativa alla l. n. 689/1981 (che non si applica ai procedimenti disciplinari: art. 12) perché avrebbe dovuto pronunciare una sentenza additiva: “essendo rimessa alla valutazione del legislatore l’individuazione di termini che siano idonei ad assicurare un’adeguata protezione agli evocati principi costituzionali, se del caso prevedendo meccanismi che consentano di modularne l’ampiezza in relazione agli specifici interessi di volta in volta incisi“. Ma avvisando altresì della necessità di un rapido intervento del legislatore perché quella “lacuna, infatti, colloca l’autorità titolare della potestà punitiva in una posizione ingiustificatamente privilegiata che, nell’attuale contesto ordinamentale, si configura come un anacronistico retaggio della supremazia speciale della pubblica amministrazione“.
Dunque: l’assenza di termini per definire il procedimento relativo alle ordinanze ingiunzioni regolato dalla l. n. 689/1981 è contrario agli artt. 3 e 97 della Costituzione ed è solo per la ragione ora evidenziata –e comunque temporaneamente- che non vi è stata una pronuncia di incostituzionalità.
Tutto al contrario, invece, per il procedimento disciplinare notarile, dove il legislatore ha fissato tutti i termini, che però vengono spesso dilatati in concreto e senza alcuna necessità reale se non per le modalità organizzative delle commissioni; ovvero per la persistenza del ricordato “anacronistico retaggio della supremazia speciale della pubblica amministrazione“.
Si noti che la necessaria conformazione del procedimento disciplinare notarile a costituzione, eliminerebbe altresì anche la disparità di trattamento rispetto agli altri procedimenti disciplinari in cui i termini sono testualmente qualificati come perentori: Il T.U. sul pubblico impiego (d. lgs. n. 165/2001) assegna infatti 120 giorni per la conclusione dei procedimenti disciplinari (art. 55 bis) ed il termine è appunto perentorio, così come sono perentori i termini assegnati per altri procedimenti disciplinari regolati dalla legge, ad es. per le forze armate dall'art. 1370, comma 5 del D. Lgs. n. 66/2010 o l’art. 9, comma 6 del D.P.R. n. 737/1981 per la Polizia di Stato.
Ed infine: che le amministrazioni debbano procedere rispettando il principio di buon andamento indicato sia nell’art. 97 Cost. che nell’art. 1 della l. n. 241/1990 è regola ribadita anche in periodo di emergenza Covid: infatti l’art. 103 del d.l. n. 18/2020, che ha sospeso i termini per i procedimenti amministrativi dal 23 febbraio al 15 maggio 2020, ha però aggiunto questa prescrizione: “le pubbliche amministrazioni adottano ogni misura organizzativa idonea ad assicurare comunque la ragionevole durata e la celere conclusione dei procedimenti, con priorità per quelli da considerare urgenti, anche sulla base di motivate istanze degli interessati”.
Insomma, anche quando la vita pone ostacoli come la pandemia, comunque l’amministrazione deve organizzarsi proprio perché la sua attività non rallenti nel perseguimento delle funzioni assegnate.

Conclusioni

E’ dunque ora che la giurisprudenza ripensi il tema della ordinatorietà illimitata dei termini del procedimento disciplinare; l’ha già fatto con il “senza indugio”, termine fissato nell’art. 153 l.n. per l’attivazione del procedimento disciplinare per i consigli notarili, la Corte di cassazione con la sentenza 12 marzo 2021, n. 7051, che si legge in Vita notarile, 2021, pag. 713, con mia nota Procedimenti disciplinare notarile: i termini sono ordinatori... ma non troppo.
Può procedere adesso con i termini indicati specificamente per la decisione finale, appunto qualificandoli perentori, sia pure con la possibilità della ragionevole dilatazione laddove occorra procedere ad atti di istruzione, in quanto sarebbe altrimenti irragionevole impedire in concreto la necessaria attività di accertamento dei fatti contestati. Ma è tutt’altra cosa dal consentire che un procedimento disciplinare duri anche più di un anno e solo per emettere la decisione.